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中国:地方政府债务总额17.89万亿元

发表于 2013-12-31    来源于:朱海斌

国家审计署发布了期待已久的地方政府债务审计结果。截至2013年6月底,中国地方政府债务总额为17.89万亿元(相当于GDP的33.2%),其中包括地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元和或有债务(负有担保责任的债务或可能承担一定救助责任的债务)7万亿元。合并中央政府债务后,截至2013年6月底的中国政府债务总额为30.3万亿元,相当于GDP的56.2%左右。这是继2011年6月发布截至2010年底的审计结果后第二次对地方政府债务进行全面审计。与第一次审计结果相比(10.7万亿元),中国的地方政府债务在两年半的时间里增长了67%,与GDP之比从26.7%上升6.5个百分点至33.2%。

有关审计署审计结果的详情:

· 审计署第一次审计覆盖了省级、市级和县级三级地方政府,第二次审计增加了乡镇一级(截至2013年6月底,乡镇的地方政府债务为3650亿元)。省级地方政府债务增长62%至5.19万亿元;市级地方政府债务增长56%至7.29万亿元;县级地方政府债务增长77%至5.04万亿元。

· 从举借主体看,融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府债务的三大举借主体,举借金额分别从截至2010年底的4.97万亿元、2.50万亿元和1.97万亿元增至截至2013年6月底的6.97万亿元、4.06万亿元和2.72万亿元。此外,此前未出现的现象是许多新增债务是通过国有企业或财务独立的事业单位借出的,这部分债务从截至2010年底的1.28万亿元增至截至2013年6月底的4.14万亿元。这是为什么官方数据高于我们最初估算的15-16万亿元的重要原因。从审计结果中可看出,地方政府没有刻意隐瞒而是如实报告了或有债务,以便于明确责任和在未来获得中央政府更多的救助。

·  从债务资金来源看,银行贷款仍是最大的组成部分。但由于银行监管部门的控制措施,在2010年底至2013年6月底之间,向地方政府发放的银行贷款仅增长了19.5%(从8.47万亿元增至10.12万亿元),而且银行贷款在地方政府债务总额中的占比也从79%大幅降至56.5%。相形之下,地方政府对债券(地方政府债券、企业债券、中期票据和短期融资券)和其他债务资金来源(例如信托融资、应收帐款、建设和移交(BT)等)愈发倚重。

·  从未来偿债年度看,2013年和2014年到期需偿还的地方政府债务分别占18.4%和19.9%,对债务延展造成短期压力。

·  从债务资金投向看,主要用于基础设施建设和公益性项目。债务支出投向类别占前几位的包括市政建设(占债务总额的34.6%),交通运输设施建设(24.4%)、土地收储(11.2%)、保障性住房(6.5%)和教科文卫(5.8%)。

地方政府债务虽为主要问题,但仍在可控范围之内

我们认为地方债虽是中国面临的一项主要问题,但其程度尚在可控范围之内,国家审计署此次发布的数据也印证了这一点。截至2013年6月,中央和地方政府债务(含或有债务)的GDP占比为56.2%,这一水平同其他新兴市场国家相比算不上过高,而且远低于多数发达国家。

我们认为中国不会面临财政入不敷出的窘境。其债务问题仍在可控范围之内。另外,中国还具备解决政府债务问题的多项其他有利因素:

· 虽然2007年以来,中国经济增速有所放缓,但其速度仍高于全球其他主要经济体。而且1992年迄今中国政府的财政收入增长也一直保持在两位数;

· 中国政府拥有国有企业和土地等大量资产。过去几年国有资产增长可能已经超过政府债务增长;

· 此外,庞大的外汇储备、较高的居民储蓄率和较低的外债水平可为中国解决政府债务问题提供相当大的缓冲。

地方政府债务问题引发的忧虑有两方面:第一是分配问题。虽然整体上中国并无入不敷出之忧,但地方财政面临的境况却有所不同。个别地方政府无力偿还自身债务也在意料之中,而对于这一情况,中央政府尚未给出明确的解决方案。此外,更主要的问题在于防止旧债未清又添新债。要解决这一问题,中央需要严格控制地方预算,提高透明度,加大对地方政府支出的监控力度。这些正是三中全会报告中指出的财政改革的核心所在。



资料来源:国家审计署