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连平:金融监管体制改革难在如何全局性协同推进

发表于 2017-03-14    来源于:每日经济新闻

每经记者 沙 斐 每经编辑 姚茂敦


近年来,在金融新业态和跨市场金融产品不断涌现的背景下,对现有金融监管体系进行改革的声音不绝于耳。


李克强总理在今年的政府工作报告中也提出,“稳妥推进金融监管体制改革,有序化解处置突出风险点,整顿规范金融秩序,筑牢金融风险‘防火墙’。”


“近年来,金融领域跨行业跨市场经营获得了长足发展。在此背景下,分业监管与综合经营之间的矛盾不断凸显。”交通银行首席经济学家,中国首席经济学家论坛理事长连平近日在接受《每日经济新闻》记者(以下简称NBD)专访时指出,现行的分业监管体制已无法满足金融跨行业跨市场经营所需监管需求,需要加强统一的宏观审慎政策和微观审慎监管。


●宏观审慎政策和微观审慎监管互为补充


NBD您认为当前金融监管体制中有哪些弊端?


连平:当前的分业金融监管体制主要存在四方面问题:


一是新兴领域存在监管盲区。一方面,监管机构欠缺主动监管结构复杂、责任重大新兴业务的意愿;另一方面,不同监管部门对跨市场创新业务的协调监管难度较大。


二是多头监管易引发监管套利,导致风险隐匿并放大。比如,受监管理念及不同行业发展特征差异影响,不同行业的监管机构在资本约束、信披等方面的标准宽严不一,某一监管机构为降低风险而收紧监管的行为常常事与愿违,金融机构在监管压力下可将业务通过多重渠道转移至其他监管要求较低的市场。


三是各监管部门集监管与行业发展职能于一身无助于风险防范。各监管部门为推动行业改革发展而有放松监管、默许高风险金融活动的动力。而风险事件出现后,监管部门又往往倾向于严防死守、不愿打破刚兑进而导致风险进一步积累。


四是货币当局游离于金融监管之外不利于防范系统性风险。这一分离状态导致货币政策与宏观审慎政策缺乏统筹协调管理,还加大了货币当局从其他分业监管机构获取核心监管数据的难度。货币当局难以全面、及时、准确掌握微观金融机构风险情况,其防范系统性风险的能力也相应大打折扣。


NBD金融监管体制要想符合当前发展形势,应往哪个方向努力?最大阻力是什么?


连平:2008年的国际金融危机充分暴露了原有金融监管体制未能统筹好宏观审慎政策和微观审慎监管,以致无法从逆周期视角前瞻性采取有效措施防范风险的跨市场传播。监管体制落后于金融创新、监管标准不一、有效信息共享机制缺乏,以及有序处置金融风险的工具和经验不足,也是原有体制的重要缺陷。


我国金融监管体制改革的关键,在于如何统筹构建好宏微观审慎政策和监管框架。


宏观审慎政策旨在防范系统性风险,既通过逆周期监管平滑金融业的周期性波动,又通过对系统重要性金融机构的流动性、资本要求等监管避免风险跨市场传染。微观审慎监管则主要在于监督单个金融机构行为稳健、合规经营。


宏观审慎政策和微观审慎监管需要互为补充,统筹构建宏微观审慎监管体系才能够有效防范风险。将二者职能完全统一于货币当局需要考虑监管能力、必要的分工以及对逆周期宏观调控的影响。折中的考虑是将宏观审慎政策及与金融稳定密切相关的部分微观审慎监管职能赋予货币当局,其他微观审慎监管职能则赋予其他机构,但微观审慎监管职能具体该如何分解、分配仍需进一步研究、探索。


金融监管体制改革的难点在于如何全局性协同推进、避免单个市场变化对其他市场的不利影响。当前,重大改革虽有顶层设计,但方案出自某个部门,虽然这些设计是总体性、方向性和原则性的,却免不了会带有部门色彩。在具体贯彻落实时,往往是将其分解成不同部分,由不同职能部门负责具体方案并加以实施,这也容易导致改革实施的部门化。而金融市场具有很强的整体性和联动性。


NBD新旧监管体制交替过程中,应怎样做才能平滑过渡?


连平:新旧监管体制交替过程中,市场应重点关注金融机构去杠杠而导致的流动性收缩。统一监管意味着不同市场、不同行业的监管标准将趋于统一,监管套利行为将大为缩减、金融机构资产负债表进一步收缩,进而导致市场流动性收紧。统一监管还意味着部分跨市场新兴业务监管盲区减少,也将进一步导致流动性收缩。而流动性迅速收缩往往是金融风险暴露的触发因素,需要高度警惕。尤其是在当前降杠杆和抑泡沫的背景下,需要关注和防范由各监管部门齐头并进,采取同方向措施所形成的流动性收紧风险。


●现有监管协调机制有待完善加强


NBD近期,为规范金融机构资管业务,一行三会等部门正起草统一监管标准。对此,您怎么看?


连平:你提到的资管监管新规主要有四方面值得关注:一是结合之前央行上调货币政策操作利率等举措,监管部门防范金融风险、加快金融去杠杆的态度非常坚决,金融领域防风险、控杠杆将是全年主题;二是此次资管新规由央行牵头,银监会、证监会和保监会等相关机构参与制订,体现出我国分业监管体制的协调机制正在加强,宏微观审慎性管理紧密配合且在向央行集中;三是若这些监管新规都能落实,将对资管行业产生深远影响,银行须顺应监管变化,加快资管业务转型;四是跨行业的资管新规意味着因不同市场监管制度宽严不一而导致的资管行业监管套利模式将走向萎缩,但需警惕这一过程中各金融机构杠杆出清、资产负债表收缩而引发的流动性紧张及二级市场价格波动。


NBD您对当前金融监管架构变革有何建议?


连平:目前,可在三方面加强监管协调、明晰监管职责:


一是完善并加强“一行三会”的监管协调机制。提升现有协调机制的权威性,对涉及金融业战略规划、宏微观审慎监管、创新产品、业态监管以及系统性金融风险管控等重大问题集体研究分析、协同决策,并督导各监管机构开展工作。加强监管协调的内涵不仅局限于监管机构之间的横向协作,还包括中央与地方监管的上下联动,建议尽快明确中央与地方金融监管职责分工。


二是进一步厘清各监管机构职责,逐步由机构监管向功能监管转换。可参照国际经验,对宏、微观监管职责尽可能较为明确地分解。其中宏观审慎政策及涉及金融稳定的微观审慎监管职责似可赋予央行,而行为监管和其他微观审慎监管职责保留在各分业监管部门或是未来可能成立的统一行为监管部门。为解决监管空白和重复并存的问题,建议依据金融创新所实现的基本功能而非金融机构业务类别来确定相应监管归属和规则,尽快研究修改《商业银行法》等法律,根据产品性质划分监管归属。


三是合理提升央行宏观调控和金融监管机构的独立性,提高宏观调控的及时性和监管有效性。可研究考虑将监管部门指导行业发展与监管行业稳健运营职能适当分离,逐步将引导行业转型和发展规划的职能移交给行业协会。监管机构则主要从风险管控和业务合规的角度对行业发展提出建议和指引。可针对货币政策相关操作在一定范围内加以授权,使其更大范围内灵活、及时地微调货币政策和运用宏观审慎管理工具。


NBD当前,金融业混业经营形势加剧是否已与现有的监管体制形成错位?


连平:近年来,金融领域跨行业跨市场经营获得了长足发展,分业监管与综合经营之间的矛盾不断凸显。


一方面,综合化运营给监管机构对跨业金融机构并表风险管理带来挑战。金融机构跨行业交叉持股容易导致风险跨行业、跨市场交叉感染,监管部门需对不同行业、不同市场的风险进行并表管理以防控金融集团的整体风险及不同内部机构之间的风险转移。


另一方面,跨市场、跨行业新兴业务链条延伸给分业监管体制防范系统性风险带来挑战。在混业经营趋势下,金融机构针对不同市场的金融创新导致客户往往需要通过多类金融机构、接受复杂的产品设计方案才可最终获取资金,某一环节的风险很容易传导至其他环节进而可能造成系统性风险。但目前监管体制缺乏综合的风险监测体系及处置机制。


总之,分业监管体制已难满足金融跨行业跨市场经营所需监管需求,需加强统一宏观审慎政策和微观审慎监管,统筹管理好相关机构、设施和信息。


指导与监管分离


可研究考虑将监管部门指导行业发展与监管行业稳健运营职能适当分离,逐步将引导行业转型和发展规划的职能移交给行业协会。监管机构则主要从风险管控和业务合规的角度对行业发展提出建议和指引。可针对货币政策相关操作在一定范围内加以授权,使其更大范围内灵活、及时地微调货币政策和运用宏观审慎管理工具。