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赵伟:政策性金融发力,有哪些期待?

发表于 2022-08-05    来源于:赵伟

报告要点

 

作为广义财政的重要补充,政策性金融或是“稳增长”的重要一环。政策性金融或在哪些领域发力、有何影响?本文梳理,供参考。

 

 一问:政策性金融常规工具与相对优势?政金债等为补充资金途径、弹性空间大

 

政策性金融机构作为广义财政重要补充,服务“稳增长”的关注度近期明显升温。财政扩张等加快债务积累、付息压力加大;土地财政等拖累下,也一定程度约束财政支出的能力边界。相较财政资金,政策性银行资产端没有预算硬约束,需要满足的资本充足率也远高于监管红线3.5个百分点以上;除资本充足率外,不受其他商业银行监管指标限制,可及时加大对重点领域和薄弱环节资金支持。

 

为支持政策性银行发挥相关职能,政策性金融债、PSL、专项建设债券等为补充资金的主要途径。经济下行压力较大阶段,政策性金融债融资往往会增加、2020年一度跃升至2.5万亿元,为逆周期调节补充资金;作为央行定向补充的资金渠道、PSL一度明显放量支持棚改贷投放。此外,针对一些特定用途的专项建设债券也是潜在融资方式、2015-2017年曾发行近2万亿元支持国家重大项目建设。

 

二问:政策性金融机构在稳增长中“角色”?支持逆周期调节融资、助力经济转型

 

回溯历史,经济下行压力较大的阶段,政策性银行主动扩表进行逆周期调节,为重点领域提供融资支持。2015-2016年间,国内外需求收缩共振带动经济走弱,期间三大政策性银行贷款增量合计超过4万亿元;2020年疫情期间,三大政策性银行信贷投放加量、合计新增近1.8万亿元、占总贷款比重阶段性抬升至10%

 

不同阶段支持领域不同,从传统基建和棚改、转向新基建等,实现实体经济平稳过渡的同时助力经济转型。金融危机后,政策聚焦扩大内需,国开行大力支持水利环境、道路运输等基建领域;2011年后,高铁、城际铁路和城市轨交等建设加速推进,相关贷款同比增长超75%2014-2018年间,全国大规模棚改推进,相关贷款从无到有、大幅扩张,占比总贷款比重一度达26%;近年来,制造业、城市交通等贷款明显增多,占总贷款比重由10%左右、稳步抬升至13%以上。

 

三问:政策性金融机构发力有何期待?向基建、科技、地产等倾斜,影响还需跟踪

 

年中以来,调增政策性银行信贷额度、发行金融债券等措施陆续落地,投向基建、科技创新等领域,部分信贷或向地产等领域倾斜。政策性、开发性金融工具,主要用于补充重大项目资本金,重点投向交通水利能源等基础设施,及前沿新兴、稳链补链等产业类项目。与之一致的是,上半年三大政策性银行合计新增贷款近1.6万亿元,主要投向基础设施等,绿色发展、生态环保等也相对较多。

 

受限于项目杠杆及棚改空间等,政策性金融机构发力对基建投资、地产托底的影响还需跟踪,关注结构发力亮点。金融工具重点投向的项目并非完全归为基建,叠加撬动杠杆或取决于项目质量等,对基建拉动或相对有限。同时,经历上一轮大规模棚改后,全国棚改总体空间或早已明显消化,部分省市棚改投入增加或助力当地地产市场平稳。虽然政策性金融机构发力对总量需求提振或相对有限,但从下半年贷款投向来看,制造业、科技创新、绿色领域等结构亮点或值得关注。

 

风险提示:政策效果不及预期,疫情反复。

 

报告正文

 

一问:政策性金融机构的常规工具与相对优势?

 

近期,国常会再提做好政策性开发金融工具的资金投放、政策性银行新增信贷额度及时投放等。5月中旬,货币信贷形势分析会召开,凸显了稳信贷的决定和任务艰巨,强调国开行、政策性银行加力,与商业银行分工合作,“全力以赴稳住经济基本盘”。次月,国常会先后公告调增政策性银行信贷额度8000亿元、发行3000亿元金融债券用于补充重大项目资本金,并在此之后多次强调加快相关资金投放、加大对重点领域和薄弱环节的资金支持(详情参见《稳增长,继续加“水”加“面”》)。

为支持政策性银行发挥相关职能,政策性金融债、PSL、专项建设债券等为补充资金的主要途径。经济下行压力较大阶段,政策性金融债融资往往会增加、为逆周期调节补充资金;作为央行定向补充的资金渠道、PSL一度明显放量支持棚改贷投放。此外,针对一些特定用途的专项建设债券也是潜在融资方式、2015-2017年曾发行2万亿元左右支持国家重大项目建设。从国开行报表也可窥见一斑,截至2021年底,发行的债务凭证在负债端中占7成以上,向政府和其他金融机构借款相对较少、3%左右。

作为广义财政的重要补充,政策性银行不受预算约束、负债空间决定资产规模,发力空间和弹性相对更大。疫后财政扩张等加快债务积累、付息压力明显加大,其中,2021年专项债付息占政府性基金支出比例创新高至4.2%;土地财政等拖累下,也一定程度约束了财政支出的能力边界。相较于财政资金,政策性银行资产端没有预算硬约束,需要满足的资本充足率远高于监管红线3.5个百分点以上;除此之外,不受其他商业银行指标监管限制,相对更灵活(详情参见《疫情下的债务图景》、《土地财政低迷,对稳增长影响有多大?》)。

二问:政策性金融机构在稳增长中的“角色”?

 

政策性金融机构中,国开行资产规模最大、业务范围广,为经济中长期发展助力的“中坚力量”。政策性金融机构主要包括国开行、农发行、进出口行和中国信保,其中,国开行总资产规模最大、超17万亿元,农发行和进出口行分别为8万亿元和5.5万亿元左右,中国信保相对较少、不足0.2万亿元。从定位和业务范围上看,国开行聚焦于“两基一支”、产业升级和结构调整、区域协调发展、一带一路等领域;农发行支持“三农”领域,包括农村基建、棚改及扶贫等;进出口行和中国信保主要服务于对外经贸业务等。

回溯历史,经济下行压力较大的阶段,政策性银行主动扩表进行逆周期调节,为重点领域提供融资支持。不同于顺周期经营的商业银行,政策性银行在经济下行压力较大阶段往往增加信贷投放、发挥逆周期调节的职责。近年表现较为明显的是,2015-2016年间,国内外需求收缩共振带动经济走弱,期间三大政策性银行贷款增量合计超过4万亿元;2020年疫情期间,三大政策性银行合计新增信贷近1.8万亿元、占新增贷款比重近10%

不同阶段支持领域不同,从传统基建和棚改、转向新基建等,实现实体经济平稳过渡的同时助力经济转型。金融危机后,政策聚焦扩大内需,国开行大力支持水利环境、道路运输等基建领域;2011年后,高铁、城际铁路和城市轨交等建设加速推进,城市交通和铁路交通运输贷款较2010年增长超75%2014年至2018年间,全国各地大规模棚改推进,相关贷款从无到有、大幅扩张,占总贷款比重一度达26%;近年来,制造业、城市交通等贷款明显增多,占总贷款比重由10%左右、稳步抬升至13%以上。

三问:本轮政策性金融机构发力有何期待?

 

年中以来,调增政策性银行信贷额度、发行金融债券等措施陆续落地,投向基建、科技创新等领域。政策性、开发性金融工具,由国开行、农发行分别设立、规模共三千亿元,主要用于补充重大项目资本金、不超过全部资本金的 50%,重点投向交通水利能源等基础设施,及前沿新兴、稳链补链等产业类项目等。与之一致的是,上半年三大政策性银行[1]合计新增贷款近1.6万亿元,投向基础设施较多,绿色发展、生态环保等也相对较多(详情参见《基建“稳增长”,常见误区》)。

 

[1] 除特别说明,本文三大政策性银行指的是国开行、农发行和进出口行。

经验显示,部分信贷资源或向地产等领域倾斜;事实上,去年底以来部分政策性银行贷款已陆续投向保障性租赁住房、棚改等。2014-2018年间,为支持大规模棚改推进,单年新增棚改贷款一度超万亿元;随着棚改目标逐步缩量,相关新增融资也明显下滑。大规模棚改后,相关领域新增贷款或减少,事实上,去年底以来国开行向地产领域提供融资支持的新闻案例有所增多,但更多为老旧小区改造、保障性住房贷款等。

受限于项目杠杆及棚改空间等,政策性金融机构发力对基建投资、地产托底的影响还需跟踪,关注结构发力亮点。金融工具重点投向的项目并非完全为基建,叠加撬动杠杆或取决于项目质量等,对基建拉动或相对有限。同时,经历上一轮大规模棚改后,全国棚改总体空间或早已明显消化,部分省市棚改投入增加或助力当地地产市场平稳。虽然政策性金融机构发力对总量需求提振或相对有限,但从下半年贷款投向来看,制造业、科技创新、绿色领域等结构亮点或值得关注(详情参见《基建“稳增长”,常见误区》、《棚改“2.0”时代》)。

经过研究,我们发现:

 

1)近期,政策性金融机构、作为广义财政重要补充,服务“稳增长”的关注度上升;为支持政策性银行发挥相关职能,政策性金融债、PSL、专项建设债券等为补充资金的主要途径。

 

2)回溯历史,经济下行压力较大的阶段,政策性银行主动扩表进行逆周期调节,为重点领域提供融资支持;不同阶段支持领域不同,从传统基建和棚改、转向新基建等,实现实体经济平稳过渡的同时助力经济转型。

 

3)年中以来,调增政策性银行信贷额度、发行金融债券等陆续落地,投向基建、科技创新等领域,部分信贷或向地产等领域倾斜;受限于项目杠杆及棚改空间等,政策性金融机构发力对基建投资、地产托底的影响还需跟踪。

 

风险提示:

 

1、 政策效果不及预期。

 

2、 疫情反复。